财务预算编制在德国交通业中的发展现状

　　在中国加入世界贸易组织之际，推广国际财务预算编制体制，了解国际财务预算编制的规则、方法、原则以及它的执行和审计等对我国交通财务预算编制有着重要的意义。德国是“马斯特里赫特条约”的重要签约国，德国的财务预算编制容纳了美国和欧盟各国的精华。了解德国财务预算编制体制，将对我国交通事业单位的财务预算编制产生积极影响。

１　德国财务预算编制一体化进程的背景　

　　“马斯特里赫特条约”于 1993年11月生效。该条约将欧洲15国，约 3.45亿人口形成了一个共同市场，以推进经济与货币联盟的一体化。为使一体化的顺利进行，欧盟委托欧洲央行制定了一系列的经济与货币联盟的一体化标准，其中包括财政预算项目的制定、执行、监督和检查标准。该标准已于1998年5月在欧盟内部开始分阶段进行。财政预算编制，其中包括非赢利企业和政府行政事业单位的预算编制将按照统一模式进行编制，该预算编制的法律规范已写进德国《商法典》和《通用会计标准》中。从2005年1月1日起，整个欧盟，包括德国的企业和事业单位将一律按照统一的要求编制预算。

２　德国联邦交通管理体制　

　　德国是一个联邦制的国家。联邦中央和各联邦以《基本法》为纽带。在《基本法》中规定，联邦政府负责外交、国防、金融、交通和部分税收法律的立法。只要联邦法律未规定的，各州均有自己的立法权。联邦制给了各州高度的自治权，它包括地方短途公共交通、地方道路建设、水电等基础设施建设。联邦制的特点是对外的一致性和对内的多样性。

　　德国联邦交通部分为8个部门，由一个大交通的管理框架组成，它们分别为中央司、交通政策基本原则司、铁道司、内河航运和航道司、海上交通司、航空航天司、公路交通司、公路建筑司。其中中央司的任务是负责德国交通部的财务预算、人事、投资法律、经济预测与数据处理等工作。德国每一年度的公路、铁路、航空运输和内支河航道运输的财务预算和决算状况，由德国交通部中央司对外发布。

2.1 德国联邦交通网概况

　　1) 公路：德国公路分 4 个公路等级，有联邦高速公路、州级公路、市地级公路和乡镇级公路。公路网长约 23.1万 km，其中47.6％是高速公路。德国的高速公路网由于历史的原因，多建于西部。根据2000年德国国家统计局的统计，德国有5070万辆机动车，其中，中小轿车占 83.6％，大型卡车占 16.4％。一辆大型卡车的使用公路的损害程度　等于6000中小轿车对公路的损害程度。德国公路运输价值位居德国交通网之首。两德统一后，德国致力于东部高速公路网的建设，每年约投资 130 多亿马克。到 2001年，西部高速公路网的维修费高于高速公路的建设费。

　　2) 铁路：1994 年，德国联邦铁路和德国国营铁路进行了合并，组成了德国铁路股份公司。铁路运输是德国大宗货运和客运的主要运输方式之一，仅次于公路运输。2000年运输价值约达200亿马克。德国的高速铁路发展很快，新研制的城际特别快车的时速可达280km/h。1998年，汉诺威――柏林段高速铁路投入使用，正在建造的科隆――法兰克福高速铁路预计在2002年交付使用。目前，现有的德国 3.8 万 km 长的铁路网正在进行现代化的提升改造，联邦政府每年支付 130亿马克的翻修改造费。　

　　3) 航空运输：根据德国国家统计局的统计，1999 年在德国上下机的旅客人数已达1330万人次，运送货量达210万t。德国航空港，特别是法兰克福港，已成为欧洲最大的航空中转中心。

　　德国主要的航空公司有汉莎、Condor、LTU、铁行渣华等。1994年德国最大的航空公司――汉莎航空公司并购了Star-Alliance，实现了私有化，它大大地扩大了服务范围和飞行路线。

　　4) 联邦海运和内支河航运：德国拥有一支庞大的远洋运输船队，约有800艘现代化的集装箱班轮和大型油船及天然气和散货货轮。现役的商船近70％的船龄不超过10年。港口的现代化是德国海运和内支河航运的另一大特点，突出了“快速装卸”的特色。2000年，德国港口货物转运约达2.2亿t，联邦水路网有7300km 长的内河航道，内支线航运主要集中在莱茵河的水系上。丰富的内支线为德国提供了水道网络，它连接了易北河、威悉河和奥得河，通往北海和波罗的海。德国内支河航运量每年约为 630亿吨公里。德国内支河航道运输的货物主要是建筑材料、铁矿砂、 煤、饲料、钢铁和木材等。德国的水道航运管理局设7个分局， 39 个管理处，8 个工程局，143 个分支机构，航道管理局的经费来自联邦预算。德国每年各种交通方式，即公路、铁路、航空和内支线的货物运量约40亿t，营业额近800亿马克，占 1999年国民生产总值的 2.1％，就业人数达37万人，占全德全部就业人数的5.8％。

３　　２０年联邦交通财政发展规划纲要　

　　德国一直把大交通作为发展德国经济的发动机，着重发展交通行业并给予在税收、投资、资金、利率方面的支持。据２００１年联邦预算，联邦交通行业的财政预算高达４９７．２亿马克，占整个联邦预算支出的１０．４％。

　　早在1992年，联邦议会通过了联邦交通财政发展规划纲要。这个规划纲要是在 1985 年联邦交通发展规划纲要的基础上，将1992～2012 年德国交通干线的需求和增长情况进行了可行性规划设计，包括公路、铁路、水路、港口和航空相互之间的影响，预计投资额为4143亿马克，其中46.3％用于交通设备的更新改造和维修保养，其余53.7％将投资到交通干线的新建与扩建。为促进短途公共客运交通及乡镇公路建设，联邦将投资787亿美元用于第4级的公路设备的翻修和改造。从严格的意义上讲，联邦交通发展规划纲要是经济学家建立的各种经济发展与交通需求相关性研究的结果，交通发展规划纲要是各类统计学、运筹学模型的综合，它是将几十个甚至上百个变量输入到计算机中得到的综合性结果；此外，联邦交通发展规划纲要还引进了风险和投资分析等技术，如净现值、敏感性分析等，为联邦交通政策的制定和联邦交通财政预算的编制提供了决策依据。联邦交通发展规划纲要在联邦议会审议通过之前，要向社会公开，举行听证，在网上和专业性的报纸和杂志上公布，广泛听取专家和各阶层人士的意见。

　　除了进行 20年的长远规划之外，联邦交通部还要制定 5年的中期交通财政发展规划纲要，以使交通运输的发展与国家宏观经济的发展相一致。从最近的5年交通财政规划发展纲要的实施情况来看，1993 年至 1997 年的财政支出重点在于高速公路的扩建，1997年至 2000 年的投资重点则转移到了新建联邦交通公路上来。

４　建筑项目财政预算　

　　20 年及 5 年联邦交通发展规划纲要描述了经济发展与交通供给的发展状况，它是联邦交通体系宏观性发展趋势的总结。在具体的发展项目上，建筑项目财政预算起了决定性的作用。它包括具体项目名称、项目可行性分析、评估分析、财政规划、支出的具体分配、财政控制和财政监督。建筑项目财政预算每年分别在第1季度和第4季度根据实际情况进行修订，然后报联邦州交通发展管理机构审核批准。每年年初和年终的两次修订的目的在于根据本年度和下一年度的财政收支状况做出调整，使项目建设与财政资金相配套，使在建或拟建的项目有足够的财政支持。

　　建筑项目财政预算在经过本行业专家论证和主管部门批准后，要报联邦议会批准。联邦议会财政委员会由各类工程财政专家组成，对报批的建筑项目财政预算进行审核，然后报议会批准。获得批准的项目财政预算由联邦财政部拨款，批准的项目由所在地州交通局进行公开招标，竞标公司或企业可通过报纸、电台、因特网和杂志获得招标信息和招标技术指标，经评标后，中标公司可进行具体实施。建筑项目财政预算的监督采用自我监督、社会“阳光媒体”和会计审计等方法，如发生资金短缺，联邦政府将发行部分国债来支持获得批准的项目。因工程复杂需要追加财政预算的交通发展项目，联邦政府都能给予财政保证。

５　项目成本预算的增长　

　　交通项目成本预算的基础是要有一整套合理科学的定额，在过去40年的发展中，联邦交通部建立了一系列统一的成本定额，使交通项目成本预算有据可依。定额的编制方法主要依据历史数据进行加权平均而得出，如公路建设费定额就是根据联邦公路网平均成本而制定。联邦公路的建设成本预算主要包括（1）土地购置费；（2）土方工程公路建筑；（3）公路设备，（4）桥梁、隧道等土木工程结构。上述成本预算仅是传统交通工程成本预算，随着联邦德国经济的发展，新的工程成本预算范围也相应地扩大。在过去的10年里，环保问题成为交通建设成本增长的主要因素，如自然环境的保护、生态环境的保护和噪声防护等导致了成本预算的增加。联邦公路建筑预算支出比例在 20 世纪 90 年代比 80年代增长了许多，一方面是由于通货膨胀，另一方面是由于观念和恶化的生态环境造成的。仅以1993年为例，用于高速公路的噪声防护开支就高达 3.3 亿马克，用于自然环境保护的费用开支为4.2亿马克。

　　成本预算的增加还有一个原因就是管理费用支出的增加，在20 世纪 60年代初整个公路行业的总支出为 66亿马克，到 90 年代初则增加了近 4.1倍，达 270亿马克。

为使收支平衡，联邦政府一方面采取措施降低交通建设成本，但不是牺牲交通的安全性和环保标准为代价，而是通过科学手段增加效率，减少浪费；另一方面，通过广开财源，增加财政收入，保证支出。最为明显的措施就是通过增加汽油和柴油税的方法扩大财政来源。1960年的燃油税财政收入为31亿马克，1990年为298亿马克，2000年为3968亿马克。1960年交通业的收支状况为入不敷出，有 10亿马克逆差；1990年为收大于支，有 142亿顺差；2000年的收支基本平衡。燃油税的增加，不仅弥补了财政赤字，同时也改变了德国的汽车行业，使德国等许多欧盟国家的轿车小型化。　

６　联邦交通财政体制改革　

　　随着欧盟一体化进程的加快，原有的联邦交通财政体制已不能适应新的交通财政的发展需要，为此，德国自1992年起尝试对大交通财政进行改革，引入新的竞争机制，允许私人投资其交通发展项目。1994年，经过2年多的宏观交通财政体改的论证，德国议会批准了《交通私营财政法》（Fstr Prio Fin G）。随着该法律的生效，德国交通建设，尤其是公路建设，出现了私营财政和私营经营的趋势。德国《交通私营财政法》规定私人的融资范围包括：（1）建设费，（2）建设费利息，（3）贷款利息。私人投资项目的建设期为1994～2002年期间。同时，该法还规定了联邦公路的建造、运行、维护私营化等。尽管联邦公路可以交给私人经营，但公路的所有权仍归联邦交通部所有。欧盟的许多国家的高速公路已完全实行了私有化，在这一点上，德国的私有化进程比较保守，要落后于法国等国；但德国国民在公路上的福利待遇上要好于法国等欧盟国家。

７　启示与建议　

　　科学性是德国交通财政预算编制的显著特性之一，它主要体现在财政预算编制的前期可行性准备工作上，即《20年联邦交通发展规划纲要》和《5 年交通发展规划纲要》编制的两个前期工程建设的报告。前者属于科研型学术研究，就经济发展与大交通的需求和向前发展的相关性进行综合性研究，研究经费由联邦政府财政支付，研究班子由经济学家、统计学家、法学专家和交通运输管理专家组成。研究涉及公路、铁路、航空运输、水路运输等领域；还就货物运输量、旅客输送量等进行量化分析和研究，从而得出公路、铁路、航空和水运的需求发展趋势，为整个国民经济的可持续发展描绘了一幅清晰的蓝图，为宏观交通发展决策提供了决策依据。《5年交通发展规划纲要》是在《20年联邦交通发展规划纲要》的基础上进一步细化的一个财政预算可行性分析报告，它使拟建的交通发展进一步区域化、具体化，使项目财政预算的编制更加有的放矢。

　　上述3个阶段的财务预算编制一般要经过几十年的酝酿、评估和考核，尽管时间长、耗费的人工多、财政支出高，但经过认真分析论证的财务预算更具准确性和科学性，这是我国后世贸时代交通运输大财务预算编制应注意的问题之一。

　　透明度是德国交通财政预算编制的第二大特点，它使信息对称，防止了不对称可能带来的弊端，使更多的专家和纳税人了解正在进行的财政预算编制。联邦的财政预算可以在报纸、杂志、电台、因特网中找得到，特别是因特网，使人们更简便、有效、完整地了解联邦财政预算的内容。高度的透明有效地杜绝了特殊利益集团垄断信息，从而提供了制定出针对特殊利益集团法律的可能性；此外，它还自动形成一种监督的威慑力量，以利于减少腐败。后世贸时代将使我国政府财政预算有很大的透明度，我国交通行业的财会干部必须转变思想，与时俱进，迎接这一挑战。健全的法律体系是德国联邦交通财政预算的第三大特点。在多年的市场经济的发育中，德国建立了以《基本法》为核心的 3 000多个法律体系。由于行业与地域的不同，各行业和地区都有最适合于行业和地区发展的司法体系。在编制联邦交通预算时，分别按《财政预算法》和各行业的法规进行财政预算编制。规范的财政预算编制准则，使编制人员有据可依，有法可循。我国目前需在财政预算的编制方面有自己的法律，法律的合理性即要考虑到全国的统一性，也要考虑到特殊行业的具体性，使法律在一个宽松的框架下，包容具体行业编制财政预算的特殊性。