大海事思维与阳光预算

１　介绍　

　　为加速我国海事预算改革，受联邦德国海事局邀请，交通部海事局于2002年 11月派出了海事预算考察团赴德国进行了考察，以下是我们考察归来的感受与启迪。

２　联邦德国海事预算编制方法　

2.1 时间

　　1948 年第三帝国灭亡后，成立了德意志联邦共和国。联邦德国开始实行零基预算。进入到20世纪80年代末逐步实行滚动预算（即类似我国的基数预算）。联邦德国的年度财政预算为每年的1月1日到12月31日，联邦德国海事局的年度财政预算经国会批准，时间一般在前一年度的 12 月份结束，即在 12月 24日前的圣诞节前结束。

2.2 批准程序及过程

　　联邦德国海事局根据基本法中的预算编制原则，结合自身实际，由各州海事局上报下一年度财政预算；各州海事局按联邦德国海事局的要求汇总后上报到联邦德国海事局，再由联邦海事局将整个海事系统的预算上报到联邦德国财政部，经财政部平衡后提交联邦议会批准。在正式批准前，所有财政部提交的预算先由议会中的财政委员会（简称财委会）审核，然后在网上公布。议会中的财委会由联邦德国议长领导，委　　员来自组成议会的不同派别，按比例组成一个独立的委员会，每人任期 4年，每 2年选举1/3委员，为联邦德国议会作参谋。经财委会审校后的财政预算在讨论前 30天还要在议会网上和公共媒体上公布，然后进行听证。如果财政预算在议会上通过，则预算进入实施阶段；如未获通过，预算提交部门仍坚持要求对预算进行重新审核，则该预算或预算中的某一项须有 16 个州的参议员来重新投票。如果 16票中的 2/3 多数同意该预算，而预算资金无法落实，议会则委托有关行政部门来处理筹融资问题。联邦德国筹融资一般有以下几种方法：（1）提高某一税率；（2）发行国债；（3）出售部分国有资产。

　　近年来，特别是 1989年东、西德合并以来，联邦德国财政赤字骤升，2001 年竟高达 1.15 万亿欧元。庞大的财政赤字，威胁了欧元的稳定，2002年 10月23日，欧盟议会再次做出决定，规定欧盟 15 国各国年度财政赤字不得超过本年度财政预算的3%，并对联邦德国连年的高赤字进行惩罚。可以预见，今后重新获得预算通过或计划外追加财政预算将变得十分艰难。

2.3 联邦海事局预算项目

　　联邦海事局是联邦德国交通部的一个职能部门，2001年度财政预算为 7 350 万欧元，占整个交通部财政预算的0.02%。联邦海事局的财政预算项目主要有：

（1）人员支出。人员支出指联邦海事局的工作人员的工资。

（2）物资支出。专指联邦海事局向社会提供公益性服务所必须支付的办公业务费。

（3）政府补贴。政府补贴专门用于联邦德国航运、造船及涉及航运、造船方面的航运保险、技术支持等。在欧洲各国和美国造船竞争力普遍下滑时，联邦德国通过联邦海事局对其造船业进行全额财政补助。由于政府的连年高补贴，使德国的新船交付吨位从1994年的180万吨增加到2000年的 370万吨。

　　最近，联邦海事局提议，将从2002年10日 1日起对德国船厂再次进行造船补贴。造船补贴将适用于集装箱船、化学品船和成品油船新船订单部分，新船补贴的标准为新船订单价的 6%。液化气船将晚些时候也包括在内。德国船厂在2001年里未接获任何一艘新船订单，因此德国船厂将从这项决定中显著获益。

（4）部门投资。部门投资专指联邦德国海事局对测量仪器的购置，超大型计算机软件的投资等。需要特别说明的是联邦德国海事局与我国海事局不同之处在于，联邦海事局对有关航道的疏浚由交通部下属的建设部门负责，对航道的设标和航标的采购、安装、维护与保养由住房部门负责。对所拥有的6艘巡航和科考船只，联邦海事局只负责使用，不负责船舶的购建、维修和保养等工作，因此，联邦德国海事局在部门投资方面的预算很小，基本上没有大型修缮、大型购置项目的支出。

2.4 定员定额

　　联邦德国海事局根据业务情况，制定了一套系统的定员定额的标准。定员定额标准是根据联邦德国国家公务员条例的要求，结合联邦德国海事局的特点设置岗位。联邦德国海事局的定额标准不仅具有权威性，而且具有法律性，其定额标准均经过独立测评机构进行测评，经专家机构审核，上交议会批准。

　　联邦德国海事局拥有一个 5年发展和 10年发展规划研究小组，该小组每年将可持续发展情况及涉及到定员定额动态性调整情况以报告的形式向海事局局长报告，由海事局向议会提交议案，通过后列为基本法预算法案中定员定额项下的补充法案，供联邦德国海事局各地方局编报预算时参考。

2.5 部门收入

　　联邦德国海事局的收入100%地来自财政拨款。除人员支出总额外，在物资支出的预算中将各种物资支出的明细详细列出。收入完全是根据支出核定后从议会批准的财政预算中得到的。没有所谓的预算外资金、上级补助收入、经营收入和其他收入等。联邦德国海事局承担着国家公诉人的角色，在执法中如发现违法者，海事局将向联邦海事法院起诉，违法者的罚没款全部由法院上交联邦财政。联邦德国海事局不收取船舶港务费，因为德国港口各类规费是以税的形式征收的，有很强的法律效用。联邦德国海事局不搞任何经营性活动，也没有营业外收入，对船员办证等每年约100万欧元的办证费、认证费、产品质量认证费以及罚没收入和追回赃物的变价收入等均上交联邦财政。

　　联邦德国海事局对环保、科研、海洋工程等不征收服务费，完全靠财政支持。财政部门每年对海事局进行4次拨款，即每个季度开始的 1～5日间进行拨付，遇节假日顺延。

2.6 人员支出

　　人员支出仅工作人员工资一项，没有我国事业单位所谓的补助工资、其他工资、职工福利费。社会保障费按公务员工资的一定比例交纳，另一部分由海事局交纳。

３　思考与建议　

3.1 加强法制建设，尽快与国际接轨

　　联邦德国有发育完善的市场以及与之配套的法律体制，这在德国海事局的财政预算编制中得到充分体现。从德国海事局财政预算编制原则到预算编制基础及最后议会的批准，都能做到有章可循、有法可依。我国虽然制定了《预算管理条例》和《预算法》，但我们在执行法律方面还存在着一些认识和理解问题，长期以来传统的预算管理方式没有根本性转变。我国在建设社会主义市场经济的过程中，应积极借鉴发达国家的立法经验，从明确预算管理职责、规范预算编制审批程序、强化预算执行管理、完善预算全过程监督等方面，建立健全相应的法律、法规体系，从而使国家重点鼓励、发展和限制的有关政策，通过完善的预算管理法律体系加以保障，使预算更加广泛地体现国家和人民的意志，保障各行业、各部门以及最广大人民群众的根本利益，充分体现对公益性单位和较强业务特点单位的扶持，使其有效地行使行政执法职能。因此，建立一套新的、符合我国发展和世界潮流的事业单位财会体制是一项刻不容缓的任务。

3.2 大海事整体思维

　　通过研究联邦德国海事局的财政预算编制，我们可以看出联邦德国的大海事框架与思路。联邦德国海事局除了提供良好的航海保障外，还包括了与海事相关的海洋经济、海洋科研、渔业、环境保护、水文气象、国家公诉人以及海上执法等多项功能，充分体现了综合执法的管理机制，有效地避免了政出多门、管理不善等弊病。

　　我国海上政府管理的格局不同于德国，首先表现在法律法规层面上。以部门立法的主导思想，人为地设置了部门与部门之间在职责上的交叉和矛盾，过多过滥的行政授权形成了部门林立、互相制约、互相掣肘的局面。在执法上，表现为各自为政、搞单打一，不能形成对海洋事务的综合管理，行政效率低，管理成本高，它反映了我们在管理水平上的差距。我们应当借鉴联邦德国在海洋事务上的国家管理机制，以先进的海洋大局观去构筑国家管理体系，减少中间环节和不必要的“执法队伍”，在国家权益、海洋安全与海洋经济之间权衡轻重，达到趋利避害的目的。

3.3 透明度与媒体监督

　　联邦德国海事预算、决算具有相当高的透明度，每一级预算都须经过专家论证，可以在各自的网站上找到。相比之下，我国的预算由于各部门考虑到本部门利益的原因，互相不公开，各部门在编制预算过程中盲目地相互攀比，争“盘子”，从而增加了预算编制的随意性和不必要的浪费。为使我国预算及海事预算编制更科学、更合理、更公平，需要尽快确定不同行业或同行业不同部门人员经费定额标准，公用经费分类标准，以及为保持定额的先进性对制定的定额标准及时进行动态调整等，为预算制度改革创造良好的氛围，使预算的编制既能反映本行业的特点，做到公开透明，又受媒体和公众的监督，提高预算编制的真实性。

3.4 国有资产保值与拉动内需

　　联邦德国对国有资产保值及防止国有资产流失给予相当的重视。德国海事局对单位固定资产如：汽车、大型科考船、巡逻艇、大型计算机软件等资产的管理手段很规范。在德国海事局，员工上班后，须要外出用车的，须向车辆管理处申请，由车辆处调拨给公用小车。下班前，车辆用完后由车辆处登记公里数。车辆加油必须到指定加油站，车辆日常很少发生维修保养等工作。德国海事局的车辆管理理念是保证正常使用。为保证正常使用，其车辆在行驶了11～12万公里后就由德国一家统一的车辆管理中心将其卖掉，卖掉车价一般是原车价的一半。这种公车一般跑2年左右，款式新颖，车辆各种部件尚未完全老化，尚能卖上好价，此举不仅维护了纳税人的利益，也防止了国有资产大幅度减值。

　　这种报废固定资产的方法不仅体现在小汽车上，也体现在大型巡逻艇、船舶和大型计算机软件上。为此，德国每年在联邦财政预算中拿出近1 000亿欧元对联邦政府部门的固定资产进行更新，从而保证了作为联邦政府办公用的机器、设备处于一种最佳的准备状态，保证了联邦政府高效运转。汽车、造船、大型计算机等行业是德国的经济命脉，每年不断地更新设备，保证了企业的订单，刺激了需求，促进了经济良性循环，使上述行业始终处于世界领先的竞争地位。

　　我国事业单位“固定资产的报废是指固定资产由于长期使用中的有形磨损，并达到规定的使用年限，不能修复继续使用。”相比之下，我国事业单位固定资产报废和管理　　理念落后，方法陈旧。这种观念不能充分发挥政府的作用，一方面政府面对通货紧缩的局面束手无策，另一方面各部门必要的支出需求却难以得到满足。此外，财会人员陷入了繁杂的等待审批程序中，不需用的资产不能及时得到正常减值，虚增了单位资产和权益总值，使固定资产得不到最大限度的利用，浪费了时间、人力和物力。

　　应该看到，在计划经济商品短缺的年代里，采用这种“新三年，旧三年，缝缝补补又三年”的做法是可以理解的，然而，在社会主义市场经济建设中，这种做法是应当及早被废弃。

４　结语　

　　后世贸时代的中国需要我们建立一套高效、实用、透明和法制的事业单位财政预算编制体制，毫无疑问，联邦德国海事系统财务预算编制给我们实现上述目标提供了有益的启迪和借鉴。