关于港口建设费的征收

１　征收港口建设费的历史回顾　

　　１９８６ 年起开始试征收港口建设费（简称港建费），其征收目的是加强港口建设。港建费主要用于：（１）沿海港口（包括停靠船舶的泊位）的码头、防波堤、港池、航道和港区道路等基础设施工程的建设；（２）水上过驳措施项目。港建费的使用由国家委托交通部根据资金存入情况和我国港口长期发展战略，分年提出安排方案，经国家计委综合平衡后，分别纳入国家基本建设和更新改造投资计划，然后由各港口建设单位执行。　

　　在经过 ８ 年试运行后，１９９３ 年 ４ 月 ３０ 日，经国务院批准，交通部、国家计委、财政部和国家物价局联合发出《关于扩大港口建设费征收范围、提高征收标准及开征水运客货运附加费的通知》，要求从当年 ７月 １ 日起，港口建设费征收范围扩大到全部对外开放口岸的港口，所收费用全部用于水运基础设施建设。同年 ５ 月 ２５ 日，交通部和财政部发布《港口建设费征收办法实施细则》及《水运客货运附加费征收办法》，对收费标准和征收办法等做出具体规定。由交通部批准的开放口岸港口所在地的港务局（或相应管理机构）为港口建设费的代征单位，港口建设费全额上缴。经交通部安排再将其中 ２０％～５０％返还港口企业，余下部分由交通部统筹安排使用。　　

　　自 １９９５ 年以来，特别是随着经济体制改革的不断深入，市场经济的成分不断扩大，国务院又推出了新的促进我国港口大发展的投融资政策，即谁投资、谁建设、谁使用的自主融资、自主建设、自主经营、自负盈亏和滚动发展的多方式、多渠道筹资建设港口码头等方法。　

　　在经历了上述三个阶段后，我国经济形式和管理体制已发生了深刻变化。尽管港建费的征收依然我行我素，但征收金额和征收范围已呈强弩之末。　

２　拒交港建费的成因　

　　港建费的征收对解决我国港口压港和保持我国港口可持续发展起了积极作用。但这种计划经济体制下诞生的规费征收方法带有种种缺欠。从 １９８６ 年开始征收港建费，当年实际征收的港建费为 ２０ 亿元；到 ２０００年年底，征收的港建费不足 ２０ 亿元。与此相反，沿海主要港口货物吞吐量 １９８６ 年为 ３．７７９ 亿吨，２０００ 年为 １２．６ 亿吨，２０００ 年比 １９８６ 年约增加了 ３．３ 倍。如按货物吞吐量的增长倍数进行计算，２０００ 年港建费应是 ６６ 亿元左右。港建费的征收不但没有上升，反而呈下降趋势。据业内有关人士估计，在过去 １８ 年里，拒交、漏收港建费累计高达 ６００ 亿元左右。出现了港口的发展速度越快，吞吐量增大，港口建设费却越收越少的怪现象。这一现象的产生主要是由于港建费收费不合理造成的。建国以来至改革开放初期，由国家投资建设的沿海及长江主要港口，隶属于中央或中央与地方双重领导，属于国有资产，因此国家向这些港口征收港口建设费是合理的，也是必要的。但是随着改革开放的不断深入，市场经济的成分不断扩大，出现了多种新的投融资模式建成的港口。国家对这些港口基本上没有投资，按照谁投资、谁建设、谁经营的原则，对这部分码头征收港建费是不符合中央政策的，投资人不交港建费也是合情合理的。　

　　从港建费的征收实际来看，加剧了地区和地区之间、企业和企业之间的不平等竞争。尽管港口建设费的征收对象、范围及标准有统一的规定，但在实际执行过程中却五花八门：一是征收对象不同，有的公用码头收，有的不收；有的货主码头收，有的不收；有的散杂货收，有的不收；有的集装箱收，有的不收。二是港建费的返还比例和返还对象不同。各地港口在征收港建费上缴交通主管部门后的返还比例不尽相同，有的返还 ２０％，有的返还 ５０％。而在返还对象上，有的返还给政企合一的港务局，有的返还给港建费的代征单位港口企业。三是返还港建费的用途不同，有的用于港口基础设施的建设和维护，有的则作为单位和人员生存的人头费。其结果无疑是对按章缴费的企业构成打击。四是港建费的收费结构不合理，进出口货物只按货物重量吨一个标准征收港建费，而不考虑货物价值和体积等因素。此外，港建费没有专款专用，所收费用并没有全部用于水运基础设施建设，有的被挪用到公路等方面的建设。其结果，按章缴费的企业得不到鼓励，拒交的和漏交的企业得不到惩罚，影响了港口企业交纳港口建设费的积极性。　

３　国外港口建设投资情况　

　　在国外基本上不征收港口建设费。在英国、中国香港特别行政区，港口建设以私人投资为主。在英国，政府不监控港口投资计划，无论是港口设施还是航道设施，国家都不参与投资。伦敦港所有的项目都是港务局自行筹资解决，主要资金来源于港口的业务收入和金融市场的资金。我国香港的港口完全由私人公司经营管理，即码头的投资、建造及管理全由私人承担。德国、荷兰则以政府投资为主。在德国，港区范围内的一切基础设施统一由地方政府投资，而港区内各种地面设备、设施则由私人投资建设。荷兰的港口投资也以地方政府为主，但港口发展的基础设施建设基金主要由国家提供。美国以发行债券为主，在港口建设资金上实行分摊政策，联邦政府仅负责港界线以外的进港航道的建设和维护。美国对港口装卸的大部分货物按商品价值的 ０．０４％计征港口维护费税，专用于港口航道的维护，港口建设资金由港口自己筹集，联邦政府的资助很少。发行债券是美国港口建设筹集资金的另一个主要来源。中国台湾、日本、新加坡以政府和企业相结合进行融资。日本政府根据港口的相对重要性、设施的种类、当地经济状况等对港口进行不同程度的补贴。在港口基础设施的投资中，以社会性或公益性基础设施为投资对象。而港口经营性设施则由港口私营企业投资和经营管理。新加坡港口码头建设主要由政府投资，港口的营业收入除了营业税之外，全部用于港口的改造和再建设。　　

４　港建费征收的政策建议　

　　目前我国沿海港口大多数属于第一代港口，部分具有工业功能和简单商业功能的主枢纽港进入了第二代港口的行列，还没有港口完成具备第三代港口的功能、条件和特点，与世界先进港口相比，存在着较大的差距。港口吞吐能力和综合服务水平还不能满足国民经济和社会发展的需要，距经济全球化对港口提出的新标准有不少差距。中国加入 ＷＴＯ 后，港口又面临更加激烈的竞争局面，因此，保证港口建设资金，加快我国港口建设的步伐，向第三代港口迈进，增强我国港口的国际吸引力和竞争力是至关重要的。　

　　由于港建费的征收和投向在实际工作中存在许多问题，对如何合理进行港建费的征收存在两种意见。一种意见认为，应当取消港建费的征收，港口的建设和发展应采取谁投资、谁使用、谁管理的原则，使港口建设和管理完全市场化；另一种意见认为，我国尚处在社会主义市场经济初级阶段，港口建设任务仍十分繁重，港口法规体系尚不健全，港口作为一种基础产业在城市和地区经济发展中具有重要地位和作用，因此，港口建设的完全市场化弊多利少，港建费还应继续征收，但收费方案应根据变化的形势有所改变，即按港口建设费征收总额的一定比例及时返还给有关港口，并按照国家规定安排使用专项资金。为调动代征、代收港口征收工作积极性，返还比例可由原来的２０％～５０％加大到 ５０％～７０％，返还的港建费只能用于港口基础设施建设和维护、港口技术改造项目建设、水上过驳措施项目建设、偿还港口基础设施建设项目国内外贷款等不能挪用。对于港口建设费征收管理工作取得较好成绩的单位，交通部可根据情况给予适当奖励，奖励的分成资金用于交通部核定的港口建设项目。　

　　第一种免征港建费的说法不符合我国港口发展的实际，难以采纳。第二种继续征收港建费的说法能够被政府和立法部门肯定，但这种规费难以涵盖我国港口建设的多元化资金来源形式：即国家投资、港口建设费专项拨款、国内外贷款、外资、合资、ＢＯＴ 方式和 ＴＯＴ 方式等。以税代费的形式来替代规费的形式既符合 ＷＴＯ 的规则，又能反映政府的意志，解决了财政不足的矛盾。税是法律规定的、由立法机关通过、由执法机关执行的强制形式。它是财产的再分配，再投向。拒交规费最多是违规，而抗税是违法的，是要受到法律制裁的。以税代费的方向是正确的，然而，它需要相关部门做好多工作，如港建税的比例等一系列相关问题。以税代费不仅能给各港口企业一个共同的竞争起点，还可以为港口建设积累一定的资金，解决财政不足的困难，可谓一箭多雕。随着中国后世贸时代港口管理的国际化，交通部与其 ２０ 大主要港口的全面脱钩，港口自主经营，港建费已完成它的历史使命。逐步分阶段地取消港建费，取而代之以税的形式来替代港建费已成为时代的必然。