3月底，上海浦东新区召开的2011年“综合配套改革试点工作推进会议”上传出声音，将“探索综合保税区成为具有国际竞争力的自由贸易区的途径和可能性”。
这是浦东新区政府对盛传已久的自由贸易园区建设首次公开表态。
自去年中国生产力促进中心协会形成一份建议在上海浦东新区建立自由贸易区的调研报告之后，国家发改委、国务院发展研究中心等有关部门去年11月联合就此项工作到上海调研，中央政府对上海自贸区建设已经开始重视。
不过，出于减缓对顶层及自身压力的考虑，浦东方面目前对此事仍持谨慎态度。浦东一位政府官员告诉本报，自由贸易园区在今年建成的可能性不大，但是将在功能创新上继续推进，不断向自贸区靠拢。这位官员还透露，今年下半年，浦东将举办一次世界范围内的自由贸易区论坛，希望从国际经验的交流中获得自贸区建设的新突破。
转型迫在眉睫
“外高桥(600648,股吧)保税区成立之时，本就意在建立自由贸易区，但由于体制原因，最终还是选择了保税区这一形式。”上海综合保税区管委会一位人士称，多年看来，在贸易便利化方面，保税区跟自由贸易区相比，就像披了一件外套，妨碍了行动的自如。
上海外高桥保税区设立于1990年，是全国首个海关特殊监管区。20年间，我国的海关特殊监管区域已经发展出了15个多种模式的保税区，比如出口加工区、保税物流园区、保税港区等。
不过，虽然都是海关特殊监管区，我国的保税区与国际上的自由贸易区相比，仍有不少差距。所谓自由贸易区，是指在主权国家或地区的关境以外，划出特定的区域，准许外国商品豁免关税自由进出，实质上是采取自由港政策的关税隔离区。但中国的保税区仍处于“关境以内”，且并没有将对应的港口纳入其中，根据国际惯例，一般自由贸易区都包含对应的港口。此外，中国的保税区并不具备自由贸易区和自由港所拥有的海关治外法权这一基本特征，从而对贸易便利化形成了阻碍。
浦东区委副书记、副区长、上海综合保税区管委会常务副主任戴海波坦言，保税区经过20年的发展，自身也显现出功能转型升级的需求。他认为，特殊监管区的功能还需要进一步的拓展和优化，比如真正的境内关外政策、试点非保税货物以增值税“不退不征”方式进入保税区运作等。
另一个原因是，在全国范围来说，由于国家的保税功能政策不断向其他港口地区覆盖，加上过去一些特有的优惠政策正不断取消，使得上海综合保税区的“政策先发”效应正在减弱。
华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐认为，保税区优势在中国的制度中已经不具备领先地位，特别是对于上海来说，无论是国际航运中心和国际金融中心的建设目标，还是从由制造业向生产型服务业的转型，自由贸易区都是未来浦东的方向。
但是由于涉及税收、外汇、海关等诸多因素，保税区升级为自由贸易区，一直存在障碍。上海交大教授潘丽英曾受上海方面委托，做了一份调查报告，报告显示，外汇管制仍然是影响保税区贸易企业发展的重要因素，但鉴于我国开放程度以及事物发展的过程性，该问题只能维持现状。
早在2004年，全国人大常委会副委员长成思危就做了一份建议，其中提到：“试点工作由试点所在地的市政府负责，海关总署、商务部、交通部、国家外汇管理局、工商行政管理总局、财政部、国家税务总局、公安部等有关部门参加，在国家发展与改革委员会的指导下进行。”涉及到的部门之多，复杂程度可见一斑。
尽管如此，随着上海建设国际金融中心、航运中心过程中对贸易便利化的需求加剧，作为“两个中心”建设的重要载体，浦东仍然迫切希望设立自由贸易区，或者说具有等同于自由贸易区的功能。
据悉，上海正在为逐步实现自由贸易做“趋近式”努力，并希望从“三方面”向中央要政策，争取一些国际上自由贸易区的通行惯例，进而向着完全的自由贸易园区靠拢。
这三个方面，即推进贸易便利化(涉及海关、税务等部门)；口岸贸易、离岸自由贸易、服务贸易转变(涉及离岸金融试点)；上海打造购物天堂(涉及税收)等三方面。
针对这三方面的政策诉求，上海社科院一位专家认为，上海应该建立具有全球航运资源配置和控制功能的国际离岸贸易中心，包括形成适应离岸贸易发展的框架、联动发展离岸贸易和离岸金融。在口岸贸易方面应该借鉴中国香港跟新加坡先进的经验，发挥上海辐射长三角的能力。不过，这些仍然需要中央政府进行统筹和政策支持。
功能先行
上海争取建立自由贸易园区，最看重的是自贸区所赋予的开放性功能。
“自由贸易园区只是一个国际通用称谓，浦东更看重的还是其中的功能。”戴海波表示，目前正在探索的转变途径并非简单照搬中国香港、新加坡的国际经验，而是更看重功能，比如税负要和国际接轨等。
“根据设想，比如在园区里，我们可以提供在国际上具有相当竞争力的税赋；还可以在外汇收付方面，让企业更便于按照国际通行规则开展某些业务，不用受条条框框的制约等等。”
而一旦自由贸易园区获批，功能创新的相关工作的推进速度将会得到大幅提升。
在此之前，尽管仍在迫切等待保税区向自贸区转型的正式时机，相关的瓶颈也未见将被打破的迹象，但在寻求突围、功能创新方面，上海却一刻未停。
比如，备受关注的期货保税交割已经于今年3月进入实质运作。所谓期货保税交割，是以海关特殊区域或场所内处于保税监管状态的货物作为交割标的物的一种销售方式。期货保税交割的实现，有助于打破国内期货市场相对封闭的现状，提升中国在大宗商品交易上的话语权。
目前，上期所已指定洋山保税港区两家物流企业作为指定期货保税交割库，拥有6万吨铜（或2万吨铝）的保税交割库容，2010年通过保税区企业进口的铜就达到52.6亿美元，约占全国进口电解铜的1/4左右。
上海试点的期货保税交割目前主要用于铜和铝，随着相关规则的逐步细化和配套政策的到位，将形成有色金属类大宗商品集散平台和净价发现地。
在融资租赁方面，去年年中上海综合保税区正式启动该功能，包括交银租赁、招银租赁、国银租赁等六个单机单船SPV项目相继投入运营，并在短时间内完成了“购买转租赁”、“带租约资产转移”、“纯租赁”等创新模式。
同时，在国内非银行系融资租赁公司、外资融资租赁公司在保税地设立融资租赁公司的大门也已开启，实现了国内SPV行业准入“零的突破”。
据了解，上海综合保税区管委会正在力争建成国内最大的融资租赁特别功能区。管委会贸易发展处处长陈希解释，“国内最大”并非追求规模最大，而是指向功能最齐全的目标。
不仅如此，启动国际贸易结算中心外汇管理试点、推动离岸账户政策落地、培育国际贸易技术服务中心功能等，一系列重大的探索都列入了2011年以及“十二五”的日程表上。上海综合保税区有关人士对本报表示，这些都是在向探索自由贸易区的功能转型。
上海的积极举措既是出于自身的需求，也是备受竞争压力的结果。
比如在融资租赁方面，戴海波表示，目前最大的挑战来自天津滨海新区，“去年天津已经有了整体租赁政策，我们也已经形成研究报告，准备提交市里，相关推进工作还需市区联手加以推进。”
事实上，2005年之后，包括上海、深圳、天津、成渝地区都向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易(园)区的建议。2008年以来，国家发改委、国务院发展研究中心已经先后多次到上海、深圳、天津等地进行课题调研。
一位陪同国家发改委、国务院发展研究中心来上海调研的人士告诉本报，从11月初的上海调研来看，显然会加快推进上海自由贸易区力度。
浦东综改进入“深水区”
作为浦东综合配套改革的关键场地之一，上海综合保税区争取向自贸区转型，显示出其改革进入了 “深水区”。
随着国内区域经济板块的日益成熟，区域竞争日益显现出从原来依靠资源、政策逐步转为依靠制度创新的趋势。
“浦东综改，外界确实感觉有点碎片化，什么都往这个篮子里装。现在我们已经明确浦东综改应该聚焦在两个中心，也就是国际金融中心和国际航运中心的建设上。”浦东新区发改委副主任吴伟平说。
事实上，何谓综改，如何综改，浦东在这期间一直在进行艰难的摸索。浦东新区的综合配套改革，相当长的时间内突出于转变行政管理体制，提高政府效能。上海市发改委主任周波在23日的会议上也坦承，浦东的综改系统研究不够，顶层设计缺乏，同时或多或少存在协调推进力度不够。
浦东新区区委书记徐麟表示，与一些专业性、专项性改革试验区相比，浦东综合配套改革试点综合性更强、覆盖面更广，因此浦东的综改一定要在改革方案的整体设计上见水平、在疑难杂症的统筹破解上见成效，努力实现从单项突破到系统创新的转变。
徐麟表示，改革不是闯红灯，而是要创设一套新的“信号系统”，浦东的水平就应该体现在这里。“碰到不合理的信号系统，通常有几种境界，最差的是乱闯红灯，一般的是止步不前，稍好的是绕过红灯。为什么鲜有质疑信号系统的科学性、合理性呢？还是习惯性思维、路径依赖在作怪。”
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